緝毒局成立50周年 前局長談尼克松時代的禁毒

【2023年08月29日訊】(記者李梅橙縣報導)在美國緝毒局(DEA)成立50周年之際,尼克松圖書館舉辦「從尼克松緝毒局到芬太尼危機的毒品管制政策」座談會,前緝毒局局長羅伯特‧邦納(Robert Bonner)講述了打擊海洛因毒品的成功經驗,希望對打贏新一輪的「禁毒戰爭」有所借鑑。

2023年8月22日,在美國緝毒局成立50周年之際,前美國緝毒局局長羅伯特‧邦納(Robert Bonner)於尼克松圖書館座談會上談打擊海洛因毒品的政策和經驗。(李梅/大紀元)

前總統尼克松在任時,把海洛因成癮問題列為禁毒戰爭的首要任務,採取了一系列政策,包括立法將這種阿片類藥物列為一類受控物質、嚴格執法、截斷毒品供應、治療毒癮,以及教育民眾。而當今的緝毒政策和面臨的毒品危機,又與半個世紀前不同。

「禁毒戰爭」的發端

邦納出生於堪薩斯州並在那裡長大,1966年獲喬治城大學法學博士,早年在海軍服役,曾任海軍軍法署署長。除了美國緝毒局局長外,他還曾任加州中部地區檢察官、地區法官,以及美國海關和邊境保護局(CBP)局長。

邦納說,1963年他從馬里蘭大學畢業時,還沒有非法毒品。試想如果他周圍的同學都在嘗試吸毒,那麼他也可能會去嘗試。

他回憶,1970年美國有7,200餘人死於海洛因中毒,與之前幾年相比陡然增長。在紐約市,15至35歲死於「藥物過量」的人比其它任何原因死亡的都多;而全美海洛因成癮者,也從幾年前的5萬人迅速增長到60萬人。

「我們很早就認識到藥物濫用(drug abuse)和藥物成癮(drug addiction)問題在快速惡化,不僅對個人和家庭造成傷害,並且最終對美國國力造成嚴重危害。」邦納說,海洛因成癮日益嚴重與越戰返鄉軍人有關。軍隊按照總統的命令對所有士兵進行尿檢,發現近5%的人海洛因檢測為陽性。

毒癮和犯罪之間存在著緊密聯繫,1969年華盛頓特區因入室盜竊、搶劫和盜竊被捕的人當中,有44%海洛因檢測呈陽性,即近一半人有藥品濫用或毒癮問題。「尼克松認識到這一點,稱海洛因為『頭號公敵』。」邦納說,其後採取的政策和行動,減少了美國毒品的數量和吸毒成癮者的人數。

邦納介紹,「禁毒戰爭」應該就始於尼克松時代,清晰地指出毒品是對國家和民眾最嚴重的威脅;可惜尼克松政府之後並沒有把其當作政治戰爭來投入資金,沒有取得最終的勝利。

整合禁毒法 成立緝毒局

1969年,尼克松推動了第一部聯邦藥物管制和禁毒法律,即1970年的《受控物質法案》(Controlled Substances Act,簡稱CSA)。該法合併、擴展了原有法律,將受控物質分為五類。邦納說:「當時是民主黨議員在兩院占多數,所以該法沒有對毒品販運的強制性最低刑罰,直到1986年才加入。」

1971年尼克松執政時期,邦納還是一名年輕律師,被分配到聯邦政府的刑事辯護辦公室。他起訴的案件,就包括聯邦毒品販運、非法進口和分銷違禁藥物等案件,「當時毒品案大部分是由聯邦執法機構調查,另一些由美國海關人員負責」。

邦納說,他覺得這就是阻擊毒販的最有效方法了,「但尼克松總統更具有遠見和實行大膽行動的決心」。在立法之外,尼克松實施了另一項重組計劃:建立單一使命的聯邦執法機構,負責收集情報、調查最高層販毒組織,並有效執行美國的緝毒法。

1973年緝毒局成立時只有約1,500名特工,現已發展到近萬名員工(包括各地情報人員),在美國和全球有343個分支機構或辦事處。

截斷海洛因供應

邦納說,當時海洛因的原料是在土耳其非法種植,然後運到法國馬賽地區的實驗室和工廠加工,再走私給美國的批發商,賣給海洛因成癮者。

「我們啟動了全面的計劃,以減少毒品的流入,而尼克松本人親自領導並使用了大部分權力。」邦納說,緝毒局雖然掌握法國販毒組織大部分頭目的信息,但法國許多地方政府和治安官員被收買,致使販毒不受懲罰。

尼克松寫信給法國總統蓬皮杜,表達了對毒品和犯罪的擔憂。1972年他們在華府會談後,美國緝毒局法國辦事處與法國警察合作,花了約一年時間調查取證,最後摧毀了在法國的販毒組織、實驗室和工廠,所有販毒組織的主要成員被逮捕、起訴、定罪,被判處20至30年監禁。

與此同時,尼克松向土耳其政府表示,如果土耳其七省份的農民停止種植罌粟,美國將購買其農作物。「一開始土耳其人猶豫不決,當土耳其政府了解到美國的態度非常嚴肅後,禁止了種植罌粟,從而結束了海洛因的國際流通。」邦納介紹,這之後美國海洛因成癮者的人數從60萬下降到1,000人左右,並且在十年或更長時間裡保持了穩定。

20世紀80、90年代,可卡因和快克可卡因在美國毒品中占了上風;十多年前,濫用海洛因的人數再次激增,藥品公司推動了阿片類處方藥物的過度使用,對藥物的耐受性讓許多人增加用量和上癮;如今流行的毒品又被合成阿片類藥物芬太尼所取代,由墨西哥的販毒組織接管了毒品生意。

毒品教育與毒癮防治

尼克松和當時全美公認治療海洛因成癮的專家之一傑羅姆‧賈菲(Jerome Jaffe)博士交談後,認識到美國政府必須為成癮的人們提供治療,於是在1971年成立了白宮預防藥物濫用特別行動辦公室,使用美沙酮(Methadone)等治療有毒癮的軍人和其他人,「辦公室負責人直接向總統匯報,並獲得了大力支持」。

邦納表示,教育民眾和預防毒品上癮非常重要,人們認識到其危害,才能主動規避風險。

2012至2015年間,海洛因再度成為美國毒品(含藥物濫用和過量服用)死亡的主要原因,之後又被芬太尼取代。2017年,在美國因濫用毒品和藥物而死亡的70,200餘人中,有15,482人使用海洛因。

今日美國的芬太尼危機

據美國疾病控制與預防中心(CDC)估算,2020年有110,511名美國人死於毒品/藥物中毒,其中近70%由芬太尼引起;2022年的數字為109,680人,其中和芬太尼等合成阿片類藥物相關的82,998人,近76%。

芬太尼在美國屬二類管控物質,作為麻醉鎮痛藥物,其止痛效果是嗎啡、海洛因、羥考酮等藥物的50~100倍,但副作用很大,且使用2~3毫克就可能導致人窒息、昏迷和死亡。服用非法芬太尼,是美國近年來毒品/藥物中毒死亡的主因。

芬太尼危機的嚴重性還在於,毒販大量將其摻入其它藥物或糖果,從而讓人誤服芬太尼;另外芬太尼藥丸非常小,便於走私運輸和攜帶。製造芬太尼的前體大部分來自中國,在墨西哥等地非法生產或分裝。

邦納表示,打贏今日毒品戰爭的策略與50年前是相似的,「首先我們需要最高層如總統的承諾和努力;還需要與其它國家溝通、合作,以打擊販毒組織」。

對於當今面臨的諸多新挑戰,邦納不無擔憂:「邊境難以控制。還不只是緝毒問題,人們在舊金山、洛杉磯街頭可以持有或使用毒品,都不算犯罪;一些人過度依賴阿片類藥物,這就是美國現在的處境。」◇

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