【名家專欄】三大案將開審 或顛覆「行政國」

【2023年09月26日訊】(大紀元專欄作家GianCarlo Canaparo、Jack Fitzhenry撰文/唐雲舒編譯)在將於10月2日開始的新一個開庭期,美國聯邦最高法院實踐的一個重要領域將是行政法。這個解釋法律章程、法規並出台判例以規範聯邦政府結構和行為的機構一度「默默無聞」,但近期因一系列引人注目的判決——如否決(總統拜登)免除學生貸款計劃、裁定暫緩執行環保署「清潔電力計劃」——獲得廣泛的關注。

在今年秋季聯邦最高法院的待審案件中,有三起可能會顛覆「行政國」(administrative state)、從根本上改變非民選官僚機構掌控美國人民和美國經濟的狀況。這三起案件分別是:洛珀布萊特企業訴雷蒙多案(Loper Bright Enterprises v. Raimondo)、美國證券交易委員會訴雅克西案(SEC v. Jarkesy),以及消費者金融保護局訴美國社區金融服務協會有限公司案(Consumer Financial Protection Bureau v. Community Financial Services Association of America)。

三起案件的糾紛都圍繞機構自由裁量權和獨立性展開。顧名思義,機構本質上是代理人,它們的責任是執行國會命令、協助總統履行其忠實執行國會法律的憲法職責,而不是按照自己的意願行事。

代理人在執行委託人命令時需要擁有一定的靈活度,這樣會提高辦事效率。但是,代理人的自由度越高,其執行自己的議程、而非委託人議程的危險性也越大。儘管憲法沒有賦予它們這樣的職權,但機構重新詮釋法律、給自身政策判斷創造空間的情況越多,就越會把自己當成法官或立法者。

洛珀布萊特企業訴雷蒙多案

洛珀布萊特案涉及到導致這種自由裁量權困境的一個根源:「雪佛龍尊讓原則」(Chevron Deference)。這一原則因聯邦最高法院在1984年對雪佛龍訴自然資源保護委員會案(Chevron U.S.A. Inc. v. Natural Resources Defense Council)的判決而得名;根據這一原則,當某個法律條款規定得不夠明確和細緻時,只要行政機構解釋得「合理」,法院應當予以尊重。但在實踐中,「雪佛龍尊讓原則」使得行政機構經常越權、利用這種解釋空間採取其所偏好的行動,而這樣的行動並不是國會立法的本意。

在洛珀布萊特案中,國家海洋漁業服務局從《馬格努森-史蒂文斯漁業保護和管理法》(Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act)中找到了這樣一個空白,並「發現」一項其之前不了解的權力——即要求小型漁船支付海上監督人員的費用。聯邦法律規定,必須有人監督漁船對法規(如捕撈方法和數量限制等方面規定)的遵守情況。

這對漁民而言是一項沉重的經濟負擔。漁民們認為,「雪佛龍尊讓原則」讓行政機構竊取了法院對法律的解釋權以及國會的立法權,令監管機構可以隨心所欲地對公民進行規管。因此,他們堅決要求法院推翻這一原則,或者大幅度地限縮其適用範圍。

實際上,早在漁民們把官司打到聯邦最高法院之前,「雪佛龍尊讓原則」的效用已經被大大削弱。聯邦最高法院儘管一直在審理涉及行政法的案件,但已經有六年多沒有根據該原則讓渡法律解釋權。

相反地,該機構在一些重大爭議問題上,如COVID-19疫苗強制接種、大流行病期間暫停驅逐(租客)以及減免學生貸款計劃等,越來越多地援引「重大問題原則」(Major Questions Doctrine)。該原則要求行政機構在做出具有重大政治和經濟影響的決定前,要取得國會的明確授權。

但是下級聯邦法院仍然青睞「雪佛龍尊讓原則」,在一系列涉及法律制度的案例中,判定其中70%存在規定不明確問題。聯邦最高法院似乎想限制「雪佛龍尊讓原則」的適用範圍,但在洛珀布萊特案中會走多遠還很難說。

美國證券交易委員會訴雅克西案

洛珀布萊特案判決結果將在公民通過訴訟與行政機構抗爭方面產生重大影響,但如果公民的案件無法提交到法院審理則無濟於事。行政機構往往在其內部的「特別法庭」就許多案件提起訴訟,讓那些被稱為「行政法官」的機構雇員做出一審判決,其他「法官雇員」則負責審理上訴案。

雅克西案的判決則可能對這類內部法庭的使用做出限制。證券交易委員會懷疑小喬治‧雅克西(George Jarkesy Jr.)和其投資顧問公司Patriot28 LLC涉嫌欺詐,並在內部法庭提出指控。被告方則辯稱,行政機構使用內部法庭違反了憲法第七修正案賦予公民的陪審團審判權;該項權利適用於「普通法」範疇內的訴訟案,而欺詐就屬於普通法範疇。被告因此辯稱,憲法禁止證券交易委員會將其案件交由內部法庭審理。

被告還辯稱,國會賦予了證券交易會過多的自由裁量權,使得該機構可以任意決定是將案件提交給法院審理,還是提交給(內部法庭的)行政法官審理。根據一項很少實施的規則——「禁止授權原則」(non-delegation doctrine),國會不能在未做出「明了」的限制規定情況下賦予行政機構權力。本案被告辯稱,國會壓根兒就沒有對證券交易委員會將執法案件移交何處處理的問題做出限制。

如果雅克西案的被告在憲法第七修正案的問題上勝訴,各行政機構將被迫把許多執法案件提交給聯邦法院審理。該結果可能不會產生太廣泛的影響,因為涉及普通法的訴訟並不多,大多數行政機構也不會提起訴訟。但對於那些進入訴訟程序的案件而言,該結果將在一定程度上約束行政法官的行為,因為在90%的案件中,行政法官都會做出對其雇主(即行政機構)有利的判決。

另一方面,如果雅克西案的被告在「禁止授權原則」問題上勝訴,行政機構內部法庭的前景將更加難測了。除了證券交易委員會,其它機構的行政法官會受到牽連嗎?行政法官是否會成為各機構的禁區(除非國會修改規程)?如果不會,那什麼情況下可以使用?這些問題都有待解答。

雅克西案的判決將限制行政法官的使用,而洛珀布萊特案的判決將限制「雪佛龍尊讓原則」(Chevron deference)的使用,這對那些想自成一體、像立法機構和法院一樣行事的行政機構,將造成雙重打擊。

消費者金融保護局訴社區金融服務協會有限公司案

行政機構試圖成為獨立自主的「小政府」(已經是不爭的事實了),而國會有時也會助長這一趨勢。消費者金融保護局(CFPB)就是最誇張的例子。國會於2010年建立了這一機構,並給予其一切能給予的權力,使得該機構可以獨立行事、無須聽命於其它方面。

與本訴訟案相關的一個例子是,國會為消費者金融保護局設立了一個不同尋常的撥款機制,讓該機構可以直接從美聯儲(Fed)那裡獲得想要的資金(上限很寬鬆),而其它多數機構的資金都來自國會撥款。

這使得消費者金融保護局成了唯一不受國會制約的機構。和證券交易委員會一樣,消費者金融保護局既有制定規則的權力,也有執法的權力,可以很輕易地用來推進自己的議程,而不是國會的議程。不用說,該機構因不受國會牽制而一直受到嚴厲批評。

消費者金融保護局的挑戰者——即受到「發薪日貸款」規則影響的企業,聲稱該機構獲取資金的機制違反了憲法的撥款規定;相關條款規定,(機構)在國會批准的條件下才可向財政部提款。挑戰者們認為,消費者金融保護局的撥款機制不符合該條款的規定。消費者金融保護局則辯稱,由於這一機制是國會制定的,因而不違背該條款。

註:「發薪日貸款」(payday lending)指的是一至兩週的短期貸款,借款人承諾在自己發薪水後即償還貸款.如果到期無法還清貸款本金和利息,可以提出延期。

挑戰者則有更充分的論據:撥款條款是保障三權分立的一個不可或缺的「防波堤」,而第111屆國會在創建消費者金融保護局時有意迴避了這一點。

但在這場圍繞憲法本意的爭論的背後,還隱含著對相關判決實際影響的爭論。其它機構,包括美聯儲本身,也有類似(儘管不完全相同的)籌資機制。對消費者金融保護局不利的裁決,也可能損害其它機構的利益,除非法院能從法律上進行明確的區分。

無論如何,如果消費者金融保護局敗訴,其自成立以來所做的一切都可能面臨憲法方面的挑戰。要想讓該機構繼續運作,國會就必須介入、被迫給該機構拴上一條繩子。

這三個案子告訴我們,過度的「司法尊讓」及國會懶政如何造就了我們這個權力無邊的「行政國」。洛珀布萊特案讓法院有機會糾正自己的錯誤。其它兩個案件則可能通過司法途徑給國會一記耳光、讓其醒悟過來,這也是唯一可能起作用的辦法了。

作者簡介:

傑克‧菲茨亨利(Jack Fitzhenry)是傳統基金會(Heritage Foundation)梅斯法律和司法研究中心(Meese Center for Legal and Judicial Studies)的高級法律政策分析師。

賈恩卡羅‧卡納帕羅(GianCarlo Canaparo)是傳統基金會(The Heritage Foundation)埃德溫‧梅斯三世法律和司法研究中心(Edwin Meese III Center for Legal and Judicial Studies)的高級法律研究員。

原文:3 Supreme Court Cases Could Shake Up the Administrative State刊登於英文《大紀元時報》。

本文所表達的是作者的觀點,不一定反映《大紀元時報》的立場。

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