吳惠林:第二十三章 「共用財」的迷惑

【2023年10月17日訊】一九九九年七、八月時分,在台灣,當時的李登輝總統對外國媒體提出「兩國論」,而「兩國論」一出鞘,國防部立即成為媒體焦點,國防部長也頓成頭版焦點人物。雖然展示了不少精良武器,我們也聽到了國防部有充分準備的保證,但在一連串飛安事故下,台灣民眾曾對「國防安全」產生懷疑。

由高層次的觀點思考,我們實在應嚴肅思索為何人類相互間會如此不斷相殘?若能和平相處,何需創造發明殺傷力愈來愈強的各類武器?而所謂的「國防」、「治安」也當然消失無形了。撇開這個根本性的關鍵難題不談,落到現實的醜陋人間來看,國防已是各國不可或缺的重要一環,而且耗費龐大,在政府預算中占了很大比例。這種現實也明白告訴我們:國防是掌控在政府手中,這個已是習以為常、天經地義的觀點,真有其必然性嗎?我們由一則軼事談起。一度曾是台灣軍事強人的郝柏村先生,在擔任行政院長期間,台灣民眾最常看到的畫面是他和民進黨立法委員的爭執場面,尤其對於「統獨」這個敏感性極高的國家定位問題,雙方簡直是水火不容、劍拔弩張。

在立法院質詢場合,郝先生曾經音調高亢地說:「國軍是不保護臺獨的。」他的意思是:一旦對岸共軍來犯,國軍奮勇殺敵之餘,是會眼睜睜地放任共軍將主張臺獨者殺害的。這樣的邏輯當然是石頭落井「不通」!不說主張臺獨的人不會綁上臺獨標誌在身上作辨識,即使能辨識,若國軍不讓共軍侵入台灣,使台灣免受砲火洗禮,生活在寶島台灣的所有生物不是都可平安無恙嗎?那麼,包括臺獨分子在內的全部住民,不也都受到保護了嗎?原因何在?關鍵就在「國防」這種物品所具有的「特性」,一旦它出現,而且作得好,其所涵蓋範圍內的民眾,都能得到安全保障,不論是否曾經支付國防經費者,一概都可享受到該物品的好處。

這樣的特性,換個說詞就是既有「共享」又有「不能排他」的性質,在標準經濟學課本裡稱擁有此特質的物品為「共用財」(一般的用詞是公共財,英文叫,但這些用詞都很不恰當,這留待下文再談)。

坐享其成、搭便車

由於具有這種特性,追求「自利」的理性個人,不是都會期盼別人生產、提供,自己則靜靜等待「坐享其成」嗎?人同此心、心同此理,依此道理,若放任自由市場去運作,除非是社會上充塞著心懷公益的大善人,否則具這種特質的物品不是不可能面世嗎?即使可以出現,其數量也是「嚴重不足」的,那麼,這不就有礙人民福祉的提升了嗎?市場不是就嚴重失靈了嗎?為了讓這些好東西得以面世來造福群眾,而且又可抑制「搭便車」(free rider)行徑,由代表全民的政府來負責提供不就可以彌補這種市場失靈狀態了嗎?這麼完美的分析有什麼不妥呢?

首先,人世間真有既具「共享」又「不能排他」的物品嗎?國防和治安似乎極接近,但還是能以驅逐出境及趕離保護範圍來「排他」的,連這兩種物品都難符合了,遑論其他!在經濟歷史上,這個課題最有名的例子就是「燈塔」。在古早時候,一旦燈塔被建造起來,任何進港的船隻都能受惠,燈塔主人不可能排除任何船隻享受燈光之福。除非懷抱服務人群理念者,否則不會花錢建造來「免費」分享大眾,這裡已點出了一個重點:「免費」!若能夠收費,問題也就不存在了。

燈塔的故事

早在一八四八年,密爾(J. S. Mill, 1806~1873)就指出,由於收費困難,燈塔的建造及維修需由政府為之。到一八八三年西格畏克(H. Sidgwick, 1838~1900)推廣說「在好幾種情況下,以市場收費來鼓勵服務供應的觀點是大錯特錯的。……某些對社會有益的服務,供應者無法向那些需要服務而又願意付費者收費。例如燈塔。」到一九三八年,庇古(A. C. Pigou, 1877~1959)認為,既然在技術上難以向船隻收費,若燈塔是私營的,私人收益在邊際上就會低於燈塔對社會貢獻的利益,於是政府建燈塔是必須的。

華裔國際著名產權經濟學者張五常評論說,上述這些學者並不反對提供服務者向使用者收費,他們認同收費符合經濟原則,且市價是重要的供應指標,但因燈塔收費困難,致私人興趣缺缺,為免社會福利受損,政府以干預手段來提供,俾彌補市場失靈乃有必要。

到一九六四年,薩繆爾遜(P. A. Samuelson,1915~2009,一九七0年諾貝爾經濟學獎得主)進一步認為,燈塔就算容易收費,但因其多服務一條船的費用毫無增加,亦即「邊際成本為零」,收費將嚇阻使用者,由而社會福利即減損。所以,為社會福利著想,燈塔不應收費,如此一來,私人當然更興趣缺缺,於是類似燈塔的「共用財」,應由政府免費提供。

張五常對這種主張的好心腸經濟學者批評說,對那些願意付費但仍設法逃避者,這些學者竟要政府為他們免費且增加服務,那麼,對那些在飯店白吃而不付帳的人,這些學者是否要政府為他們大擺宴席呢?如此的免費午餐能吃多久?而一九九一年諾貝爾經濟學獎得主寇斯(R. H. Coase)在一九七四年發表的〈經濟學上的燈塔〉一文就回答了張五常的這個疑問,亦即,收歸公營後燈塔反而減少了。

「治安」非由政府擔當不可嗎?

多年來「治安敗壞」一直是台灣住民的頭痛課題,也是各項選舉時候選人信誓旦旦要改善的重要政見。由此一端已可清楚得知,與治安緊密不分的「警察」業務由公家提供,是所有民眾的共識,而公家也者「政府」是也!

記得在電視上看過一部有趣的好萊塢電影「我的子彈會轉彎」,故事情節雖然有點荒誕不經,但主角所從事的職務卻令人印象深刻,就是擔任「社區治安」工作,可是並不屬於政府部門,而是私人出資籌組的民間「治安團隊」。其經費來源是社區民眾繳交的,與民眾訂有契約,一旦治安狀況得不到民眾的認同,就會受到解約或不續約命運,而由其他民間團體接手。值得注意的是,政府的警察部門也存在,但其角色在於監督和提供必要協助而已。

其實,電影的情節在台灣社會也有類似狀況,社區警衛、保全公司都是很好的例子,只不過這些民間組織沒有公權力,也沒有足夠武器配備。換句話說,由政府提供、負責的「警察治安」事務,仍是不可或缺,只是其中的某些業務已經可以委由民間來辦理而已。為何治安需由政府提供,其道理與國防相同,該種物品是「共享」且「無法排他」,一旦做得好,不管是否支付了費用,任何在治安範圍內的民眾都能享受。為了免於該物品「數量不足」、甚至於「不會出現」,乃由大家一起出資、由代表人民的政府來提供,這就是典型的「共用財」市場失靈經濟理論。

「公共財」名詞的迷思

當台灣高鐵公司在資金籌措遭遇困境、興起不如放棄的想法之際,當時的交通部長林豐正曾明言,一旦台灣高鐵果真棄守,政府將扛起興建高鐵的任務,原因是:高鐵是社會公益。

何謂社會公益?顧名思義「對公眾有益」之謂,雖說要予以明確、嚴格定義並不容易,但「大家共享」的特質應該具備,如果再加上「無法排他」就更完整。兼具這兩種特質的物品往往被通稱為「公共財」,標準的中文經濟學教本裡幾乎都如此處理,可是公共財的稱呼很容易被當成「公家財物」,亦即公家所提供的物品,而最大的公家也就是政府。不過,實際社會裡政府所提供的諸多物品中,符合上述兩種特質者有多少?而符合這些特質的物品是否需要政府提供呢?經濟學課本裡對於後一問題的標準答案是「肯定的」,這也提供政客在各項選舉場合大開建設支票的「有力理論基礎」,因而絕對是很夠份量的問題,說實在的,也是一個非常棘手的課題。

我們在上文已就燈塔這個有名的經濟歷史實例做過簡單提示,也對國防和治安這兩項經濟學教科書裡的典例做了反思,都得到:兼具「近似」上述兩種特性的物品,由政府來提供不一定合適的結論。其實,「知識」和「電視節目」也都近於具備這兩樣特質的例子,但很明顯的,民間製作的電視節目及出版品,都比政府提供的好看、受民眾歡迎,也當然對人民的福祉較有貢獻了。所以說,兼具這兩種特性的物品必須由政府提供,否則量會不足、甚至不會出現,一定是言過其實的,因而目前將此種物品以「公共財」稱呼,其易被立即認定為必須由政府供應,著實是個很不適當的用詞,換以「共用財」稱之雖也不是很恰當,但應較公共財來得名副其實。當前台灣社會到處充斥政府(公家)供應的物品,其中合乎「共享」又「不能排他」特性者,可以說少之又少,而將公共財正名之後,是否會有所改善?

「公共財」是由「Public Goods」直譯過來,是一九七0年諾貝爾經濟學獎得主薩繆爾遜(P. A. Samuelson)在一九五三年以精湛文章提出來的。張五常教授明指其錯誤,他用薩繆爾遜的原話解釋說:「在燈塔的例子中值得我們注意的是,燈塔的經營者不能向得益的船隻收取費用,這使燈塔宜於被作為一種Public Goods (張教授指出此名詞誤導讀者,因為此時所指的並非共用財特徵);但就算是燈塔的經營者以雷達偵察的方法,成功地向每一船隻收費,為社會利益計,要像私人物品(張教授又指此時用Private Goods一詞,再加誤導)那樣地以市價收費並不一定是理想的。為什麼呢?因為對社會而言,向多一條船隻服務的額外費用是等於零(張教授指出這才是共用財的特徵,跟難收費是兩件事。他又說薩繆爾遜是Public Goods的創始人,但在這段文字中把這個詞用得太早了,以致誤導,他也推測中文譯為公共財,很可能是因為這段文字的影響)。」

這一段文字明確地顯示,共用財的真正特色應是其使用的「邊際成本為零」,並不是收費困難,但由此特色推得需由政府供應讓民眾「免費」使用,卻無疑是頗值得商榷的!

至本章為止,政府已躍上經濟舞臺。政府以「有形之手」干預市場運作,所持的藉口係因「市場失靈」,而我們也將各種所謂市場失靈的現象一一講清楚說明白,並且得出當前常見的政府干預方式值得商榷的結論。而政府干預經濟甚至主導經濟體系運作,尚有政府需以財經政策(貨幣和財政政策),以及所得政策、社會安全、公平和福利政策來調節景氣,以及達成公平正義的責任之一般性認知,這些也都非常值得商榷。下面章節就這些課題一一作解析。

作者為中華經濟研究院特約研究員

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