台灣的自由經濟坎坷路

吳惠林：第十一章外籍勞工在台灣的趨勢、經濟關聯與政策

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大小正|简

【2023年12月08日訊】

【背景說明
本文係與王素彎小姐合撰，最初在2000年人口學會年會中發表，之後投稿《人口學刊》，經兩位匿名評審指正修改後刊於2001年6月號。本文將迄至千禧年在台外勞的趨勢及外勞政策作檢討、評估。】

一、前言

不可否認的，依當前全球通用的經濟發展指標，諸如經濟成長率、通貨膨脹率、失業率，以及所得分配等等來觀察比較，由1950年代迄千禧年2000年為止，台灣經濟享有「經濟奇蹟」之稱是實至名歸的。不過，在享有經濟奇蹟的同時，台灣所支付的龐大成本也不可忽視，在「綠色國民所得」、「永續發展」等理念與實際逐漸為世人重視的此刻，也已引發國人的反省，若再擴大至人文精神層面，課題當然更多。然而縱然只侷限在一般人所謂的「經濟」面，「外籍勞工」（簡稱外勞）這項由於經濟快速發展所自然出現的課題，也早在台灣掀起陣陣波濤，因為外勞就是「勞力短缺」下的「必然」結果，而勞力短缺正是經濟發展的結果呢！

自1980年代中期開始，台灣的勞動需求快速增加、勞動成本上升，而原本最為充沛的勞動力也相對地反轉為不足，「勞力短缺」的聲音逐漸拉高分貝。同時，廠商外移、失業率下降、陌生面孔出現在台灣的頻率也日漸升高。在此事實下，探討勞力短缺的文獻紛紛出現，而業者呼籲引進外勞的聲勢也一波接一波，同時，對引進外勞的後遺症之疑慮也此起彼落地湧現。經過一段時日的討論之後，終於確定台灣在1986年即已走向「全面性勞力短缺」局面，其中以基層勞力短缺最為凸顯。[1]

我們知道，為因應勞力短缺，最直接的對策不外乎增加勞動供給，或減少勞動需求，或者兩種方式同時進行。在增加勞動供給方面，人口的增加不太可能且緩不濟急，於是鼓勵婦女走入市場及促進中高齡再就業以提升勞動參與率，以及引進外籍勞工乃成主軸；在減少勞動需求，正確的說應是勞動需求增速減緩方面，對外投資和高資本與高技術密集度的所謂「技術升級」生產方式最受青睞。

1985年之後對外投資的急增，已明顯地證實此種減緩勞動需求的因應方式已被自動採用，其主動權在於廠商生產方式的改變或變更生產地點，政府所能介入的空間相對較少。在增加勞動供給方面，雖然政府曾以各種獎勵措施來刺激，但由國內勞動參與率的數據並無明顯變化，已可得知成效不彰，於是外勞的來到乃不可避免。在台灣，外勞是否合法進入及引進方式，以及數量應如何訂定等則完全決定於政府政策。

起先反對引進的聲浪較高，而政府有關部門官員也多表示反對，但因拗不過勞力短缺的事實，以及業界要求引進外勞的聲浪不斷升高，政府於是自1989年10月起開放引進，從此外勞的問題以及外勞政策，乃成為國內勞動議題的焦點。外勞引進所引發的問題，除了與國內失業問題和勞動報酬糾葛的純經濟課題之外，非經濟問題如治安、環境污染等更受關切。這些問題都與外勞政策密切相關。

雖然1990年代末勞力短缺現象稍緩，但除非我們不再追求經濟成長，否則外勞還是一個避不開的大課題，何況兩岸加入世界貿易組織（WTO）在望，外勞政策是否變動及其對國內就業市場將有何種程度的衝擊，並會衍生何種課題更值得國人關切。因此，實有必要對外勞在台灣作一較完整的觀察。

我們首先擬以實際數據呈現外勞在台灣的現況，接著再對外勞引進作理論上的探索，之後簡述政府的外勞政策並作檢討及提出建議，最後再就分析結果作展望。[2]

二、台灣外籍勞工的引進概況

早在1980年代中期，國內廠商就已雇用外勞，由於當時政府並未正式開放引進，因而屬於非法，直到1989年10月28日才採用政府完全主導的「限業限量」政策，並核准第一批合法外勞進入14項重大公共工程建設； 1991年又開放紡織、營造、金屬基本工業、金屬製品業、機械設備製造修配業、電力及電子機械器材製造修配業等與國內產業發展較密切的六行業、15項工作得申請引進外勞。幾乎同時，外籍船員以及其他行業所需的外籍勞工也陸續開放，但都在「總量」管制下進行。而家庭及養護機構的幫傭、監護工，也自1992年起開放引進，不過並沒有數量限制，僅有申請資格限制。

（一）外勞人數結構分析

就國內引進的「合法」外勞人數來看，根據勞委會的統計，如表1所示，1991年底有效核准的引進人數僅有4,060人，而在台人數更只有2,999人。隨著開放行業的增加，迄2000年底，有效核准人數已達414,601人，而在台人數也達到326,515人。

表1 外籍勞工概況

進一步就年增率來看，1992年、1993年不管在有效核准引進人數或在台人數皆增加數倍，至94年之後，增加率始有逐漸緩和的趨勢，迄97年，外勞在台人數的增加率降為5%，近年來也都維持在10%以下的成長率，不過2000年卻突增為10.7%。外勞在台人數或核准引進人數的變化趨勢，除了可能代表台灣地區勞力短缺程度的輕重之外，有時也受政策的調整而有總量管制的鬆與緊。

依業別來看，如表2所示，迄2000年底外籍勞工在台人數最多的行業依序為：製造業（181,998人，占55.74%）、社會服務及個人服務業（外籍監護工及幫傭）（106,331人，占32.57%）、營造業（37,001人，占11.33%）。而在台人數最少的行業為外籍船員（1,185人，只占0.36%）。

表2　2000年底外勞概況—按行業

除了外籍幫傭及監護工之外，外籍勞工所從事的工作內容，主要以營建及製造性工作為主，所以較屬於體力勞動工的性質，也就是所謂的3K行業的工作。對於工作性質與此類似的勞工，自然會有較大的影響。在製造業中引進外勞最多的行業分別是：電力及電子機械業、紡織業及金屬製品業，三業外勞人數達104,179人。

若以外勞國別來看，如表3所示，至2000年底，在台外勞以來自泰國最多，泰籍外勞在台人數在1996年時曾達141,230人，但1997年時人數減少近萬人，不過，到2000年12月，泰籍外勞人數仍達142,665人（占43.69%）。菲律賓籍外勞人數居次，在1999年之前菲勞人數都呈穩定增加，迄1998年底也達114,255人，但由於各種政治因素的介入，自1999年10月份起人數遞減，至2000年底，菲律賓籍外勞人數下降為98,161人（占30.06%）。至於印尼外勞在台人數，則自1997年之後幾呈倍數成長，迄2000年12月達77,830人（占23.84%）。來自馬來西亞的外勞人數最少，而且呈逐年大量遞減，迄2000年12月僅剩113人（占0.03%）在台。越南是新開放的來源國，不過成長相當快，1999年底在台人數為131人，2000年已達7,746人。

就在台最多的兩國外勞而言，泰國外勞主要服務於製造業兩年期滿重新申請的行業，包括73行業、陶瓷等6行業及3K行業等，其次為政府重大公共工程及重大投資案的製造業；而菲律賓外勞則以從事外籍監護的工作最多，其次為重大投資案的製造業，再次為製造業兩年期滿重新申請的行業。

表3 外勞在台人數—按國籍別

外籍勞工來台之後，可能由於工作環境不合適或其他個人因素，經常有潛逃的情況發生。如表4所示，雖然潛逃率一般都在5%以下（1995年曾達6.04%），但自1994年至2000年，潛逃人數累計已超過4萬人，其中以泰國外勞最多，達22,383人。近兩年泰、菲兩國籍外勞潛逃率漸有下降，但馬來西亞外勞的潛逃率反而高達12.36%，主要因為其在台人數相當少。而印尼籍外勞潛逃率一直維持在2%以上，在1999年還成為潛逃率最高的外勞來源。由於潛逃的外勞仍在台灣地區活動，這些潛逃的外勞形成另一個新的地下經濟族群，他們也較容易引起最被詬病的治安等所謂的社會問題。

表4 外勞潛逃概況

（二）外勞的勞動條件

我們再就勞動條件來看，外勞雖按基本工資僱用，但是外勞的加班意願高，配合度較本勞好，因此通常在涵蓋加班費之後，與本勞的薪資差距逐漸縮小。如表5所示，以1993年8月與1998年8月製造業的薪資來看，本勞平均薪資分別為19,711元與21,864元，而外勞的平均薪資則為17,603元與21,193元，各為本勞的89.31%和96.93%，其中加班費（即扣掉基本工資之後的數額）占外勞薪資的比重約為17%至25%之間。但到2000年8月，外勞平均薪資雖然仍維持在21,000元左右，不過，本勞的平均薪資已提高約2,500元，達24,237元，使得1998年外勞與本勞薪資已在伯仲之間的差距，又再度擴大達3,154元，而營造業的薪資差距更達8,038元，外勞薪資僅為本勞薪資的7成左右。

表5 外勞薪資與本勞薪資比較

資料來源：《台灣地區外籍勞工運用及管理調查報告》，行政院勞工委員會編印，1994、1999、2001年。

就工時的差異來看，外籍勞工的每月工作時數較本地勞工長，最大的差別仍是在於加班工時的部份。若與1993年比較，如表6所示，1998年除製造業的加班工時外，外勞的平均工時、正常工時以及加班工時都呈現增加，而本勞的平均工時及正常工時都縮短，僅加班工時略有增加。到2000年，製造業外勞的工時，不管正常工時或加班工時都較1998年提高，而營造業外勞的工時則大幅降低，可能與國內營建業不景氣有關。相對地，本勞則不管在製造業或營造業的工時都較1998年略有增加，但是與外勞工時相較，則兩者差距可達每月43小時以上。

由於外勞的工資係按基本工資計算，雖然近兩年基本工資並未大幅調整，但外勞的每人時工資卻大幅調升，如製造業由1998年的87.6元增加為2000年的104.5元，營造業則由1998年的83.2元上升為2000年的103.2元。製造業外勞每人時薪資相對於本勞的比重，也由1993年的63.6上升為1998年的81.2%，再上升為2000年的89.6%，而營造業則由1993年的85.1%下降為1998年的65.8%，到2000年再略升為70.8%。

表6 外勞工時與本勞工時比較

綜合以上簡單數據，大致得知在台外勞的人數由1991年的2,999人直線增加到2000年的326,515人，年增率最高還曾達512%（1993年）；行業別則以製造業最多，其中又以電力及電子機械業、紡織業、金屬製品業使用最多外勞；國別則以來自泰國外勞為主，潛逃人數也以泰勞最多。至於外勞的平均薪資雖較本勞為低，但工時卻較長，尤其是營造業每人時平均薪資相對於本勞也愈來愈便宜。

上述這些數據係反應受政府政策制約下合法外勞的情況，由而有必要瞭解政策的內容。不過，由於政策的形成係依觀念和理論而來，因而應先探究有關的外勞引進理論。

三、外籍勞工的經濟理論分析與爭議

關於外勞引進的利弊得失，探討的理論性文獻不少，大致可歸納成以下幾個層面，茲作扼要簡述：[1]

（一）外勞與本國勞工的替代性、互補性及其福利效果

假設全國勞動是同質的，且資本（人力與非人力資本）固定不變，工作機會不變。在此簡化的條件下，容許一個外籍勞工在本國就業，就占了一個工作機會，因而也取代一名本地的就業者。不過，雇用與本地工人同一技術的外勞，到底取代了多少國內就業，亦應視國內勞動供給彈性而定，通常並非百分之百。而且，如果能夠透過有效的稅收與補貼方式，則本國雇主與工人的福利都能獲得提升，在此情況下禁止外勞進入，將是一種「無經濟效率」的做法。

如果勞工仍然是同質，但有些工作本地找不到適當的技術人員或本地人不屑為之，則由外勞來做可以提高工作效率。而如果國內經濟社會有兩種不同的勞動，一為非技術工，一為技術工。在短期資本不變的假設下，輸入某一種勞工，將會取代同種類的國內勞工，對另一種勞工亦將產生連帶作用，其方向視兩種勞動是互補性或替代性而定。如果兩者為互補，則外勞增加，反有提高國內不同種類勞動需求的效果，則該類勞工的工資與就業量都會增加；反之，如果兩者為替代性，則效果正好相反。

（二）資本與技術之變動效果

外籍勞工不但對國內各級勞工會有不同的替代或互補效果，對資本與技術的變動亦可能有長遠的影響。就物質資本而言，當國內「非技術工」數量相對稀少、工資相對提高時，企業主將被迫多投資於機器設備，進而改變產業結構，逐漸走向高技術生產方式，達到技術升級。但企業家也可能採取「不投資」，因為缺乏與之配合的人力要素。

決定多投資（包括在同一技術水準下多用資本以替代缺乏的勞工、或提升技術的投資以利用相對較不匱乏的技術工），或不在國內投資（到國外投資以利用他們充裕的人力），主要決定於產品的競爭力，亦即獲利能力。當國內企業決定從國外進口勞工時，表示這些行為是他們的利之所在。此時禁止引進外籍勞工，最可能的反應是到國外投資。

如果企業界是在「引進外勞」與「對外投資」之間作選擇，則引進外勞對國內的其他類勞動者比較具有「互補作用」；因為對外投資是對外輸出「勞動需求」，引進外勞則至少在本國增加了管理階層的就業機會。當非技術勞力不足而國內資金相對充沛時，引進外籍非技術工，以留住國內資金並誘導其轉化為資本，提供本國技術人員就業機會，也是另一個經濟發展階段的良策！

總之，引進外勞與否及資本家是否會更新設備，並無定論，但外勞使非技術工的工資相對壓低，拉大了工資差距，將更有助於國內的人力資本投資，因為國內人力資本投資之報酬率（相對）提高了。換言之，外籍勞工對本國工資結構的影響，不但有利於短期物質資本投資，對長期人力資本形成也是有幫助的。

（三）經濟公平

在外勞替代本地非技術工的情況下，本地非技術工之所得將面臨下降的威脅；另一方面，雇主（一般是較高收入者）從雇用外籍勞工中獲取較前為多的利潤，其結果是使所得分配更趨偏頗不均。

不過，由於外勞使社會福利淨增加，政府可以對外勞的雇用者課稅，將稅款用作低技術工人的職業訓練。如此不但可免於所得差距擴大，並可轉化為積極的人力資本投資，而雇主之雇用外勞仍然有利可圖。

（四）外部效果與非經濟因素

外籍非技術勞工與國外資金除了在所得（重）分配上，有截然不同的效果，必須依賴政府租稅政策矯正以外，另一個不同的效果也是因為這種「人」與「物」間的差別所致。因為勞動者必須住在當地，使用當地的公共設備，享受各種可能的福利措施，對當地經濟算是一種外部成本。另外，勞動比資本不具流動性，甚至有羈留不歸的結果，這也可能帶來非經濟效果。

就使用公共設備而言，由於近似共用財（例如國防）具有邊際成本相對微小的特性，外籍勞工免費使用，並無外部成本；如果他們依法納稅，更是創造了外部利益。但當共用財消費人數飽和，則有擁擠成本；此時外勞加入使用，將減少共同使用的當地消費者之效用，產生外部成本。由此可知，外勞使用共用財是否有外部效果？以及如果有外部效果，又是何種外部效果？決定於人口密度以及外勞是否納稅。人口密度愈低，外勞納稅愈普遍，則外部利益愈大、外部成本愈少。

其實外勞可能產生的成本，最主要在於是否享受「社會福利」，如社會保險支出、教育補貼等。由於臺灣目前並無大量社會福利支出，加上外勞大多年輕力壯，既不享受國民義務教育，也絕少醫療保險的需求，因此在「純粹」是外籍勞工的情況下，外部成本的考慮似可從略。

所謂純粹的外籍勞工，是指在本地工作數年後就衣錦還鄉的外籍短期勞動者。不過，一個人在一地住久了，不免生出感情，於是羈留不歸的情形就可能產生。外籍勞工變質後，就可能產生類似美國的移民（合法、非法）與歐洲的外來勞工等經濟與非經濟問題，諸如文化調適、種族衝突與下一代之教育、老年人之扶養等等問題。當然，移民也提供民族融和與外來文化交流的機會，不過這種成敗較難把握。

（五）引進外勞的爭議

就是由於連理論也無法明確斷定引進外勞絕對有利，何況諸多假設也無絕對把握成立，因而在1980年代末期，國內的輿論、官方與學者，絕大多數反對外勞引進，反對的理由舉其犖犖大者有：

1.外勞進來之後，將會取代國內勞動者的就業機會，而致國內失業率的提高；

2.廉價勞工會使國內產業升級受阻，因夕陽工業可因此得以苟延殘喘；

3.非技術工的外勞打擊國內非技術工的工資，將使所得分配惡化；

4.外勞所引起的外部成本，包括社會階級的對立，和諧關係的破壞與犯罪率的提高，其影響將是重大且深遠，必須由全民共同承擔；

5.外勞湧入，將使原本人口密度已高的台灣，更加擁擠，此將引起公共投資建設之增加與擁擠成本之發生；

6.廉價勞力加強外銷品的競爭力，使外匯累積進一步增加，終必導致國際上對臺幣升值的更大壓力；

7.如果雇主給予外勞較低待遇，是對外勞的剝削與歧視，有違外勞的基本人權;如果允許外勞組織工會，則會破壞勞資和諧的關係。

其實，這些理由在上述理論分析中已指了出來，而且有些經濟學家也曾極力就引進外勞的利益予以剖析，並對上述弊端一一化解，也提供合乎市場機能的引進方法，但終難抵擋反對引進輿論的力量，於是自1986年勞力短缺現象顯著至1989年底，足足三年呈現一段政策空窗期，讓外勞在「無法可循」下出現在台灣。迄1989年底，政府才明確就公共工程核准外勞的來到。雖然已由政府主導引進，但直至1992年《就業服務法》通過實施，才進入「合法引進」外勞的時期，而引進方式就是掌握在政府手上的「管制」政策。

四、台灣外勞引進政策的基本原則

在抵擋不住外勞來台的各種壓力之下，政府終於在1989年做出引進的決策，「限量限業」且由勞委會完全主導是特色，而政府對引進外籍勞工的基本原則有六：

（一）保護國人的就業權

外籍勞工引進對國內勞工而言，應是補充性，而非替代性。所以，雇主申請聘僱外籍勞工前，必須先依國內的合理勞動條件，透過政府設立的就業服務機構和報紙刊登求才廣告的方式，公開招募勞工。無法募足時，始能提出申請，以保證國人就業權益。

（二）防範外籍勞工成為變相移民

根據外國經驗，外籍勞工如未予妥善管理，可能成為變相移民。因此在法令上限制外籍勞工在我國受僱有期間限制，目前的期限為三年，且工作期滿必須返國，並不得再受僱來華工作。同時，對外籍勞工在我國受聘僱期間的結婚、生育，也予以限制。

（三）避免外籍勞工造成社會問題

為防範外籍勞工引進可能造成社會問題，規定凡外籍勞工須經其本國政府當局證明其行為良好，且必須檢具經我國衛生主管機關認可的當地醫院體檢合格的證明，始准其來台工作。而外籍勞工入境後，必須由接受我國衛生主管機關指定醫院檢查合格後，始可居留工作，並須向警察機關辦理居留證。聘僱外籍勞工之雇主應提出生活管理計畫報備，也應負責掌握所僱外籍勞工的行蹤，並繳交保證金。

（四）不得妨礙我國產業升級

一方面對外籍勞工的開放，採限業限量，一方面輔導產業升級，避免使外籍勞工的引進，阻礙或延緩國內產業升級的腳步。

（五）限制外籍勞工輸出國家

目前政府同意我國雇主引進外籍勞工國家為菲律賓、泰國、馬來西亞、印尼及越南等五個國家。

（六）非法外籍勞工不予就地合法化

對於非法外籍勞工積極取締，並不予以就地合法化，以維持法律的尊嚴與公平性，及避免因就地合法化鼓勵更多的非法外勞。

五、外勞政策的影響、評估及檢討

迄2000年為止，台灣合法引進外勞已有十一年歷史，是否達成政策要求，也有一些實證出現。我們針對外勞對國內就業、產業升級、外勞基本人權、外勞對社會的影響，以及外勞的仲介模式等，將有關的實證結果歸納整理如下：

（一）外勞引進對國內就業與產業升級的影響

外勞政策雖然採限業限量、非法外勞不得就地合法，但外勞對國內勞工就業機會仍有一定的影響。特別是原住民失業與外勞引進應有相當程度的關聯，根據立委高揚昇的資料，自從外勞引進之後，原住民平均每月工作時數由25日縮減為12日左右，不過仍然缺乏嚴謹的研究數據，而且原住民高失業率尚有其他內外在因素，所以全歸咎於外勞引進也有失公允。單驥（1996）利用translog型態的成本函數，並引進外籍勞工薪資的平均加權與本國體力工薪資比例（MINT）的變數，以推估外勞與國內各生產要素（包括資本）之間的Allen偏替代性，發現外勞與本國各類勞動間存在著相當穩定的替代關係。藍科正（2000）以畢式曲線來觀察外勞引進與失業的關係，發現自1994年以來，外勞引進未減少缺工，卻有促進失業的效果，因此引進大量外勞，已從補充性人力轉為替代性人力。

而徐美、陳明郎、吳孟道（1997）以1992年事業人力雇用狀況調查、1991年的受雇員工動向調查資料檔，以及1991年的工商普查資料，來研究外籍勞工與各類勞動間的替代或互補關係，結果發現外籍勞工與國內各類勞工間有替代的關係，也有互補性的關係。此一替代互補關係並存的結論，隱含外籍勞工的引進，並不會惡化國內各類勞工的就業機會與薪資水準，甚至可能會出現改善的情況。所以外籍勞工引進對國內本地勞工的就業影響並無確定方向，應視國內同級勞動的供給彈性而定。

外籍勞工與本國勞工間的替代與互補，除了以供給彈性來看之外，也應該視長期或短期效果而定。一般而言，替代與互補應是並存，其效果及持續時間的長短，端視勞動市場的條件和限制而定。如果受影響的本地勞工，不因個人年齡或能力的關係而可以順利轉業或轉行時，那麼被外籍勞工替代可能只是暫時性的，長期而言仍有互補作用；但若有些人無法順利轉業，則替代便成為長期性效果。若外勞引進有助於本地勞工順利轉業或轉行的市場和制度發揮功能，則外勞對本勞仍具有互補作用。

單驥（1996）指出，由於外勞與資本間也具有替代關係，因此引進外勞將會減緩國內各廠商對自動化及機械設備的投資，進而對國內產業升級造成不利的影響。由於國內外勞政策採用限業限量原則，所以並非所有產業皆可引進外勞，而且目前由於國內失業率有升高的趨勢，外勞配額已逐漸緊縮，對於外勞與資本間若因替代關係而減緩廠商對機械設備的投資，則外勞將延緩國內的產業升級。不過，如果外勞政策不採用「凡是雇用外勞，必可永遠雇用」的政策，則廠商仍須為外勞名額被取消而作準備，因此仍須從事設備投資，則外勞對產業升級的不利影響將可降到最低。

（二）外勞基本人權與GATS規範

當年台灣曾發生數次大規模的外勞衝突事件，引發社會對外勞問題的重視，其實除了外勞互鬥背後隱含的管理瑕疵之外，外勞的人權問題一直是台灣外勞政策尚無合理解決辦法的缺陷所在，如雇主可能片面更改原先談好的工作內容、勞動條件、工作地點與勞動福利，或片面終止勞動契約、休假權或加班費未給、安全防護措施未落實、籌組工會等。

一般國人對於外勞的形象以負面居多，每當台灣失業率升高時，外勞即成為眾矢之的，我們優勢民族的自負常在與外勞的互動中有意無意的表現出來，外勞的引進並未讓我們擴大人文視野，培養謙虛的地球村觀念。

當時的台灣仍然不是世界貿易組織（WTO）的會員國，仍有藉口不遵守WTO的規範，一旦加入WTO後，則必須附帶遵守其有關勞動僱用規範的內容，進一步也將影響勞動市場，其中尤以「最惠國待遇」、「國民待遇」對台灣外勞政策的影響最大。在WTO的「服務業貿易總協定」（GATS）之下，每一會員體對於GATS的任何條文，應立即且無條件的給予其他任何會員體的服務業及服務提供者，不低於其所給予其他任何會員體之類似服務業及服務提供者的待遇（最惠國待遇），同時各會員體對於有關影響服務提供的所有法規措施，應給予其它任何會員體的服務業及服務提供者，不低於其所給予本國類似服務業及服務提供者的待遇（國民待遇）。

如果WTO將GATS所規範的自然人定義為藍領勞工，則在「最惠國待遇」的原則之下，台灣未來將不能再對外勞來源國設限，則外勞人數將可能增加，並進一步損及國內勞工的就業機會。而在「國民待遇」原則之下，也不得限制外勞籌組工會，同時對於法定勞工福利的給予，也不能隨意採取差別待遇，而必須比照國內勞工的僱用成本，如此可能降低對外勞的需求，或可減緩對國內勞工的不利衝擊。

在加入WTO之後，自然人的移動勢必更為頻繁，其中有關外勞政策的調整及其與國人就業機會的互動關係，應是在通盤考量因應加入WTO的策略之下，所應格外重視的一環。

（三）外勞仲介模式檢討

面臨國際情勢的變動，以及國內環境和經濟發展、產業結構的變遷，當時的外勞政策勢必作調整。在自由化、國際化壓力下，政府角色的淡化恐怕是首要之務，其退居監督、協調者角色，讓市場機能多所發揮，將權責放回民間是必走之路。其中，仲介外勞模式的檢討改進有必要列為首務，如何在市場機能的運作下﹐建立一套最適制度，使得參與者（包括外勞﹑仲介﹑廠商）均不會背離該制度，致資源使用效率達到極大，而且免於產生龐大外部成本是重要課題。[2]

台灣當時的外勞引進模式是在限業、限量的外勞配額下，外勞可由雇主自行引進或透過外勞仲介公司為之。若是後者則外勞的引進自然形成兩層代理關係（principal-agent）：政府—仲介、外勞—國外仲介—本國仲介—雇主。雖然國外仲介的蒐尋行為所引發的福利效果可能外溢至我國，但可暫不考慮，故後者可簡化成本國仲介—雇主的關係。雖然《就業服務法》中規定雇主可自行引進外勞或透過仲介公司辦理，但雇主對於外勞勞動市場的涉入程度往往不如仲介公司高，以致蒐尋技術較仲介公司差，或是沒有投入太多的人力資本，因而自行引進的成本也就高於由仲介公司代辦外勞引進的成本。因此，雇主大多透過仲介公司代為引進外勞，而自行引進者也或多或少與仲介公司存在著合作的關係。然而，雇主委託仲介公司尋找外勞，其中對於仲介公司是否有欺騙、怠惰等行為存在著監視成本，亦即雇主對仲介公司存在資訊不對稱，此為雇主引進外勞的交易成本之一。

此外，由於政府對人力仲介公司進行多方管制，例如仲介商的設立許可、仲介費的價格管制及仲介師執照等，因此，政府與仲介公司之間就形成另一層代理關係。政府對於仲介是否有欺騙、怠惰等行為也存在監視成本；而仲介對於政府如何分配外勞配額則存在不確定性，亦即代理雙方同時存在資訊不對稱。因此，任何仲介制度的設計應包括所有因「競租」而引發的任何誘因[3]，例如：外勞仲介公司為享厚利，並使其業務不斷成長，可能會不斷地使用各種手段，促使政府增加外勞的配額；或是雇主漫天叫價﹑謊報高額的外勞需求。除此之外，一旦有「特權」介入仲介業，整個外勞引進問題則轉往另外一個方向發展。因為特權介入使得某仲介業者的身份得以確認，在政府—仲介的代理關係上，雙方的蒐尋成本降低，資訊不對稱的情形得以紓解，因此雙方的交易成本降低，此乃「官商勾結」之所以存在的道理。但此舉卻嚴重破壞市場機能，因為無「特權」背景的仲介業者不僅無法經由市場交易取得外勞的配額，更迫使仲介業者不得不採取其他手段，例如關說﹑賄賂等，因此，整體外勞仲介的交易成本不減反增。由於政府在本質上與其他經濟組織存在很大的差異，其中包括取得資訊的限制及權利、取得資訊的誘因，均足以影響其與外勞仲介之代理關係，進一步亦影響勞動供需雙方（即外勞—仲介—雇主）之訊息結構及交易成本。因此，如何選擇合適的外勞仲介模式乃為引進外勞的重要一環。

經由鄭凱方、林嘉慧、吳惠林（1998）的研究結果，發現外勞仲介模式的問題根源在於外勞的限價、限量管制及管理責任制度的設計。雖然目前引進的模式有直接聘雇、雇主自行引進、透過國內仲介公司引進等三種不同管道，但就外勞管理層面上可一般化成雇主責任制與仲介責任制。針對目前引進模式產生的問題，他們建議：（1）取消以基本工資聘雇外勞的規定，以消弭大部份的經濟租；（2）考慮取消仲介師的證照制度或是增加仲介師執照取得的彈性；（3）取消仲介費價格管制，因為管制發揮不了作用，徒增業者作帳成本，更無須對國內仲介有預設立場，此舉反而降低外勞管理市場的競爭；（4）可考慮採仲介責任制的外勞管理制度；（5）簡化外勞申請手續及加強查緝非法外勞，事實上如果外勞的管理做得好，非法外勞自然會降低。

（四）外勞政策的改進

基本上，我們認同他們的論點，而且進一步強調：上文引述的「實證文獻」之實証結果，其實無法得到真相，因為根本就不可能實證。問題的關鍵在於政府的管制，而有管制就有弊端，尤其當前呈現的一些社會問題更是管制所引發的。根本之道還在政府只應掌握大原則，譬如決定引進數量，而後將權責交由民間依市場機能來運作，由政府居於監督地位，如此即可讓外勞的利發揮、弊減少，上引的仲介模式之改進就是一個例子。

總之，外勞之所以出現，緣起於勞力短缺，而勞力短缺則是經濟快速發展的結果，因此，除非不認同經濟發展，否則外勞的引進都是阻擋不了的，基於「與其防堵不如疏導」的原則，外勞政策的重點就在「如何引進」和「有效管理」。經由國外的經驗和國內的引進經驗，以及上引文獻的探討，我們認為首先應以WTO的有關規定為最高準則，其次則是尊重市場機能，將管制降到最低程度。準此，當前所用的限量限業只能保留「限量」，而此限量指的是來年的「估計總量」，而後將此數量在市場上由仲介公司競標，所以政府不介入價格的制定，至於仲介公司如何將標得額度與民間需求者互動，那是屬於市場業務，無須政府干預，政府只需扮演監督仲介公司的角色，而將外勞管理責任全部委由仲介公司負責，至於政府如何監督，除了必須訂定明確規則外，並須嚴予執行。此外，到底要從何國引進外勞，那也是仲介和需求者的事，亦即也交由市場去決定，政府不再主導，如此也可免除政治考量所衍生的弊端。[4]

六、結論

1980年代國內勞力短缺致許多產業出走，因而引進外勞是使台灣的產業競爭力得以維持的方式之一。而外勞的出現可說是經濟成長致勞力短缺下之產物，基本上應是好現象，但外勞若管理不善卻可能引發龐大社會成本。因此，是否應開放外勞，以及數量多少、如何開放，乃成爭議課題，在台灣也不例外。自1989年合法引進非技術外勞2000年，外勞在台人數已達32萬人，其中以製造業雇用外勞居多，雖然來自泰國外勞占多數，不過潛逃人數也最多。由於平均薪資較本勞為低，而且工時多出50小時以上，使得雇用外勞相對便宜，也難免影響到本勞爭取工作機會。

理論上外勞的引進可能與本勞產生替代或互補效果，也可能與資本或技術產生互動，而且也會衍生出不良外部效果，這些都無肯定的結論。不過，只要我們仍舊持續追求經濟成長，外勞的引進就避免不了，只能在「合法」和「非法」兩者間作選擇，而且還可能隨著經濟不斷成長，由非技術外勞進到技術外勞。在台灣，起初採禁止方式，終究還是開放引進。在制訂外勞政策時，雖都考量到各種可能性，期望能保障國人就業權、不妨礙產業升級、避免產生社會問題等。

然而，即使在「限業限量」、「總量管制」及各種引進原則下，許多文獻實證國內外勞引進對就業、產業升級等效果仍然未獲一致的答案，因此，無法有具體的證據拒絕引進外勞。雖然在失業率高的時期，外勞便成為被指責的焦點，但他們對台灣經濟應有貢獻在，而且外勞引進也勢所難免，因而只能在引進方式上著墨，俾減低引進外勞所帶來的弊端，除了將外勞當同胞看待外，政府充其量只在「總量管制」和監督上扮演要角，其餘交給民間，因而必須改革外勞限價和管理責任制度的設計，尤其仲介模式的改進是首務。

最後，值得提醒的是台灣加入WTO之後，對於外勞的聘僱也將受GATS的規範，國內的外勞政策也必須有所調整，應以WTO的有關規定為最高原則，而未來外勞將不再是廉價勞工，或許此對外勞的需求將可逐步降低，外勞政策或許成為備而不用的工具呢！

參考文獻

中文部份

1.成之約（1993），〈外籍勞工對勞工政策的影響〉，《經濟發展與勞工政策學術研討會》，勞雇合作關係基金會主辦，台北。

2.成之約（1994），〈我國外籍勞工政策之檢討與展望〉，《勞資關係月刊》，12(1): 6-12。

3.成之約（1999），〈淺論外籍勞工引進對就業的影響〉，《政策月刊》，52: 2-6。

4.辛炳隆（1999），〈當前失業問題的研析與因應〉，《政策月刊》，52: 19-22。

5.朱柔若（1999），〈外勞引進與原住民勞動市場地位的邊陲化〉，《政策月刊》，52: 23-26。

6.林大鈞（1988），〈外籍勞工在台工作之檢討〉，《人力規劃研究報告》(7)。

7.林坤亮（1993），〈我國外籍勞工管理制度之分析〉，文化勞工關係研究所碩士論文。

8.林俊佑（1995），〈我國引進外籍勞工之研究—以紡織業個案為例〉，政治大學勞工研究所碩士論文。

9.林建山（1996），〈外籍勞工引進之政策與管理〉，《就業與訓練》，14(2): 3-8。